结构调整下的土地政策变局：去产能倒逼精细化管理

经济结构调整的大背景，及其带来的产业、区域等政策变化，正在悄然影响土地政策的取向。

近日，国土部、发改委联合印发《京津冀协同发展土地利用总体规划（2015-2020年）》，作为京津冀协同发展战略的重要组成部分，该项规划保障交通一体化、生态环境保护和产业升级转移3个重点领域的用地需求。但同时也明确以节约集约为主线的原则。

在此之前的4月14日，国土部还发布了《关于进一步做好新型城镇化建设土地服务保障工作的通知》和《国土资源“十三五”规划纲要》。从去年11月以来，国土部会同多个部门，连续发布多项产业用地政策，包括支持旅游产业和大中型水利水电工程用地，控制钢铁煤炭行业、光伏发电项目等的用地。

地政策的密集出台，与当前经济结构调整、产业去库存、区域规划密集出台等背景有关。业内人士指出，随着大环境的变化，土地政策也越来越体现出差异化和精细化的特征。

周期叠加

土地数据和经济发展，始终有着密切的相关性。

国土资源部发布的数据显示，今年第一季度，全国国有建设用地供应9.47万公顷，同比下降0.2%。基本与上年同期持平，土地供应持续下滑的态势得到初步遏制。其中，工矿仓储用地供应同比下降2.7%；房地产用地供应下降4.4%；基础设施等其他用地供应增长3.7%。

国土资源部调控和监测司对该数据的解读为，“经济运行逐步向好是土地供应止跌回稳最重要因素。”其中，全国规模以上工业增加值增速加快、房地产投资增速加快、基础设施投资增速加快并二倍于全国固定资产投资增速，分别对应了上述三类土地的供应变化情况。

反过来，土地制度也服务于经济大势。国土资源部下属机构的一位专家向21世纪经济报道表示，在经济形势、产业政策、区域规划等出现变化之时，土地政策也会做出相应调整。

当前，我国土地政策进入一轮密集发布期。今年4月，国土资源部先后发布《国土资源“十三五”规划纲要》和《关于进一步做好新型城镇化建设土地服务保障工作的通知》；5月，国土部、发改委联合印发《京津冀协同发展土地利用总体规划（2015-2020年）》。

产业政策方面，去年11月以来，国土部会同多个部门，共发布4项与产业有关的用地政策。其中包括支持旅游业发展用地、对光伏项目用地实施指标控制、支持大型水利水电工程用地、严控煤炭钢铁等过剩产能项目新增用地等。

不动产登记方面，国土部于4月出台了《不动产登记暂行条例实施细则》。此外，国土部还针对市场的变化，对不同城市的房地产用地政策进行窗口指导。

上述专家指出，当前我国正处于经济增速换挡期。包括房地产在内的多个行业存在“去产能”、“去库存”等问题，都需要新的土地政策予以配合。作为经济增长的新引擎，城镇化进程进入加速阶段，土地政策也需进行调整和完善。与此同时，在“十三五”开局的时间节点上，也需要出台一份总括性的土地利用政策。

因此，多个周期的叠加，促成了近期土地政策的密集发布。按照很多专家的观点，在此基础上，未来地方政府也将出台较为细化的政策措施。

产业用地管理精细化

土地政策的密集发布，亦反映出更为细致的政策思路。自2014年以来，我国已连续三年调减新增建设用地指标。这一调整的目的，在于改变以往土地粗放利用的局面，提高土地使用效率。

据悉，近几年来，我国安排的年度建设用地总规模一直保持增长态势。其中，新增建设用地和存量建设用地规模均逐年增加。到2013年，新增建设用地规模比2012年总体持平，2014年则首次出现下调。

“在衡量土地利用效率方面，有一个学术指标叫‘单位土地GDP产出’或‘土地产出率’，有些地方则以‘单位GDP建设用地下降率’或‘单位GDP地耗’作为类似的指标。”上述专家表示，近年来，国土资源管理部门对该项指标的考核较为重视，调减建设用地总指标，即是一种体现。

他认为，这种要求使得土地利用更加精细化，且在经济结构调整的背景下，建设用地总规模仍有调减的空间。

21世纪经济报道注意到，在新近出台的《国土资源“十三五”规划纲要》和《京津冀协同发展土地利用总体规划（2015-2020年）》中，都将“转变土地利用方式、促进节约集约利用”作为总原则。

值的注意的是，在产业用地方面，“精细化”的思路较之以往更加凸显。

2015年12月，国土部发布《光伏发电站工程项目用地指标》，不仅对光伏发电项目用地总规模实施控制，而且根据发电站所在纬度和发电项目功能等的不同，规定了诸多单项指标。该项文件被认为“填补了能源产业领域用地标准的一项空白”，同时也体现出更为精细化的管理方式。

对于很多产业用地而言，目前的管理模式以总量控制为主，由于项目运作的复杂性，土地管理很少深入到项目层面。根据国土资源部的数据，到目前为止，真正细化到工程项目层面、实施土地控制的行业指标只有16项，但从土地集约节约利用的角度，这种管理模式被认为更加科学和有效。

事实上，对于产业用地，国土部一直实施“有保有压”的原则。按照上述专家的说法，“不管是‘保’还是‘压’，从无标准控制到有标准控制的精细化管理，是土地管理的大方向。”

二线土地市场需关注

作为国民经济的重要一环，房地产用地管理一直是土地管理的重点。近几年来，房地产用地中的差异化原则更为明显。

4月发布的《国土资源“十三五”规划纲要》中就明确指出，“要结合房地产去库存，实施有效用地调节政策，保持房地产市场平稳运行。在住房供求关系紧张地区适度增加用地规模；对房地产库存较高的城市，减少直至停止住房用地供应。”这也奠定了整个“十三五”期间房地产用地政策的总基调。

我国房地产市场总体供大于求，但仍然存在明显的区域差异。其中，一线城市和核心二线城市供应不足，三四线城市则供应过剩。因此，国土部近年来一直对房地产用地实施“因地制宜”的原则。

自去年以来的本轮房地产调控政策中，土地政策并未有较大动作。但据21世纪经济报道了解，国土部仍以“窗口指导”的形式对各地的房地产用地供应进行调整，即在审批土地指标时，对房地产用地供应规模加以控制。据悉，贵阳、沈阳等房地产供应明显过剩的城市，近两年的房地产用地指标均已有所调减。

但热点城市供应不足的局面，短期内仍然难以改变。根据国土部下属土地勘测规划院的数据，今年第一季度，一线城市房地产用地供应同比有所下降， 降幅为 37.97%。二线城市房地产开发用地供应同比下降18.18%。

上述机构的数据还显示，一季度末，全国105个主要监测城市住宅地价为5554元/平方米，环比增长1.27%，同比增长4.66%，为各性质用地中增长最快者。其中，多家机构的数据指出，由于资金外溢效应的存在，二线城市的土地市场开始热闹。

分析人士认为，部分二线城市土地市场已出现泡沫成分，值得警惕。对于区域中心城市，未来仍需在政策层面进行差别化对待。