土地改革：中国农村改革和农业现代化酝酿着重大突破

编者按：2013年11月，十八届三中全会提出了国家治理体系和治理能力的现代化目标，画出了全面深化改革的总路线图。2014年，中央全面深化改革领导小组成立。随后，上百项专项改革方案通过，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》出台。能否把改革纳入依宪治国的法治轨道，本身即是走向法治的一个重大检验。一些改革试点在启动，有的改革，涉及现有利益格局的重大调整。

改革话语的有效性，依赖于改革本身的力度和真诚度，依赖于民间参与的广度与深度。深圳创新发展研究院由广东省的改革老将张思平先生领衔，本组文章，选自该院最新的《中国改革报告》。

如果没有细致的法律保障，很可能出现所有权过强，承包权不稳的局面。因此，今后的改革要通过立法，强化土地的承包权，健全土地使用权的保障性规定，不给集体组织负责人或地方政府官员干预土地承包权的空间。

2015年，农村改革出现突破口

2015年，中央进一步明确了未来中国农村改革的方向，相继出台了一系列对农村改革具有重大制度性改革创新的举措，中国农村改革和农业现代化酝酿着重大突破。

2015年农村改革的重大创新有几个方面：

允许探索土地承包权有偿出让和宅基地的自愿有偿退出机制。这一重大改革突破，将给农村更多自主权，市场化改革有望深入推进。通过完善土地所有权、承包权、经营权分置的办法，推动农村产权改革，对实现农业现代化和农民真正富起来有重大意义，能活跃农村私营经济。

通过建立示范性农民合作社，允许大胆探索和推进农村经营组织的改革，使农民可以分享产业链收益。2015年中央文件明确提出建立“示范性农民合作社”，不再追求建立主要从事农业生产合作社的数量，着重改革合作社的结构，提高合作社的质量，把原来仅仅从事农村生产领域的合作社，调整成为从农业服务、加工、流通等一系列产业链中分享利益的示范社，这一重要农村改革政策的调整，将有利于借鉴发达国家农业现代化的经验。如能成功，将为我国实现农业现代化提供制度和体制机制保障。

调整户口迁移政策。2015年提出了一系列具体实施方案和意见，比如统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度等等。

有关改革意见中，明确要求农村治理机制改革要以村民自治为基础，适应人口流动的新形势，在公共领域允许外来人口参与协商、扩大民主。允许探索“社企分开”。

土地改革还有巨大红利

农村土地制度改革是我国当下的重大现实问题，实现土地制度改革的突破，可以极大地释放改革红利，支撑中国经济未来几十年持续稳定增长。十八届三中全会后，中央陆续出台了深化农村改革的文件，对农村改革尤其是农村土地改革高度重视并作了部署。由于农村土地制度改革涉及面广，影响深远，农村土地制度改革还未能全面展开。

土地制度改革的主要目标，一是在微观方面进行土地产权的改革，奠定土地市场运行的微观基础。二是改革政府土地管理体制，解决土地资源配置中的“市场失灵”问题，提高土地资源管理效率，实现这些改革目标，特别是土地产权的改革，必须更新观念，解放思想，用开拓性思维打破目前农村土地改革的瓶颈。

现行农村集体产权制度主要有两种形态，一是大部分农区实行的农户土地承包制，二是少数发达地区农村实行的股份社制度。对于这两类制度形态，要制定不同的改革方案。此外，我国农村宅基地管理制度弊端明显，积累了大量遗留问题，也必须强力推进改革。

土地产权制度改革的方案设计，一是要有利于市场在土地资源配置中发挥决定性作用，提高土地资源配置效率；二是要在尽可能与现行法规相衔接的同时，对不合时宜的法规作出修订；三是要确保改革方案的系统连贯性，尽可能不给“走回头路”留下空间；四是要坚持公开、公正，让民众在改革中得到好处。

具体说来，有以下几点建议：

1.以法律手段确保农区土地承包权永远不变。

修订“农村土地承包法”及其他法规的相关条款。新的条款应规定，农村耕地应承包到户，并永远不变。确立承包权永久不变的土地分配应具有公正性。2008年中共十七届三中全会决议确定了土地承包权永久不变的改革意见，尚未在全国普遍落实到位，修法工作也未完成。“永久”与“永远”一字之差，给产权主体的信心不同，后者更能表达改革精神。

当前国家有关方面农村土地产权改革的思路是“坚持集体所有权，稳定农户承包权，放活多种经营权”，但如果没有细致的法律保障，很可能出现所有权过强，承包权不稳的局面。因此，今后的改革要通过立法，强化土地的承包权，健全土地使用权的保障性规定，不给集体组织负责人或地方政府官员干预土地承包权的空间，防止村干部或乡村宗法势力侵犯普通农民利益，破坏土地公正分配。

2.未实行土地承包制地区的股份合作公司（社），实行“政企分开”“社企分开”。

在一些未实行土地承包制而以土地入股成立农村股份公司的部分地区，可借鉴深圳等东部比较发达的地区的经验，实行“政企分开”“社企分开”体制，完善股份社的治理架构。股份社成员权与农村社区成员权分离，股份社由股东选举出的机构管理经营，村委会行使社区公共事务的管理职能。进入股份社的资产应该是村集体或社区的经营性资产。

公正设置股份社股权，合理量化股权，并使股权相对固化。完善股份社的收益分配机制。探索股份社的非农产业照章纳税，股份社不再向村集体划拨公益金的办法。合理分解村庄的公共开支，应由政府负担的开支由政府负担，实现公共财政全覆盖。

3.探索农村产权流转市场，促进农村产权合理、合法、有序流动。

对于未实行农户土地承包制的农村，在改善公司治理结构及股权量化固化的基础上，安排试点地区，探索建立农户股权交易市场，使农户股权具有可交易性，股份社具有开放性，更大程度上保障农户的财产权。

在经济发达地区安排试点，探索土地承包权流转交易办法。农户土地承包权向他人流转后，与村集体经济组织脱离关系，不再成为村集体经济组织成员，但仍然是社区成员，并享有平等获取公共服务的权利。按照市场化原则确立土地流转办法，政府机构不得直接插手土地流转交易，不得强制土地转让，不得干预交易价格，不得做交易中介。

4.通过建立“农业保护区”制度，实现农村宅基地管理制度改革的突破。

国家建立“农业保护区制度”，将适合农业发展的土地连片划定为农业保护区，以改进替代目前实行的基本农田保护制度，以更有效地保护耕地，放活非耕地管理权限，促进土地要素的市场化。由国土资源部制定并实施农业保护区制度，并考虑通过立法程序将其转变为国家法规。通过改革国家土地规划管理体制，为农村宅基地管理改革顺利推进创造条件。

农业保护区以及其他国家法定保护土地区域之外的土地，由省级以下的人民政府在国家主体功能区建设规划约束下，制定地方性土地规划管理方案。这类区域的农村建设用地统一纳入地方政府土地规划管理体系，实行同地同权。这类区域的村庄用地可以一并规划开发，农民的宅基地及住房在符合规划的条件下可以自由入市。

在农业保护区内，村庄全部占地不得用于非农产业开发，农民的宅基地可以继承，可以流转给本村居民。停止农村宅基地的福利性无偿划拨，用多种办法解决历史遗留问题。